Автор: Елена Бойко, народный депутат Украины VІII созыва, кандидат наук государственного управления
На днях состоялось экспертное обсуждение проекта Закона о внесении изменений в Конституцию Украины «(ДЕ)централизация в Конституции: все изменения на пользу?». Краткие выводы такие — законопроект «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» №2598 содержит как позитивные изменения, так и дискуссионные положения. И каждая из этих изменений заслуживает внимания:
Изменения относительно административно-территориального устройства
1. Меняется система административно-территориального устройства: «систему административно-территориального устройства Украины составляют административно-территориальные единицы: общины, округа, области, Автономная Республика Крым». (ст. 133). То есть вообще исчезает из статьи 133 название «город», «деревня», поселок», «район в городе», однако в дальнейшем по тексту Конституции такие названия встречаются. Следовательно, не понятно, почему такая правовая коллизия присутствует в тексте и какой статус «города», «села», «поселка», «района в городе», если они удалены из системы админтерустройства. При этом в ч. 29 ст. 85 появилась новое название «поселения» — без определения, является ли оно частью территориального устройства. Следовательно, такой понятийно-категориальный аппарат требует уточнения.
2. Важно обратить внимание (и на этом отмечают ряд экспертов, политиков) на новацию в ч.16 ст. 92, где указано, что исключительно законами в том числе устанавливается «правовой статус административно-территориальных единиц; правовой статус города Киева как столицы Украины». Итак, правовой статус любой отдельной адмінтеродиниці может быть установлен законом. Учтите, уточнения относительно невозможности правового статуса для отдельного адмінтеродиниці отсутствуют (это я подчеркиваю для тех экспертов, которые утверждают, что опасности этих норм не существует). Такая норма не присуща унитарном государстве.
3. ч.16 ст. 92 и ст. 133 устанавливает возможность отдельного правового статуса и для Киева (в действующей редакции – специальный статус). Ссылка на специальный статус города Севастополя изъято вообще.
4. В термин «община» изменениями к Конституции вкладывается новый смысл: одновременно это является первичной единицей в системе административно-территориального устройства (ст. 133) и первичным субъектом местного самоуправления (ст. 140). При этом общество является юридическим лицом (ст. 140). Контраверсионной является позиция определения общины — составляющей системы местного самоуправления как юридического лица. При этом изменения в ст. 85 определяют, что именно к полномочиям ВРУ принадлежит образованию, ликвидации, наименования и переименования, в том числе «обществ». Следовательно, термин «община» должна быть уточненному учитывая неуместность употребления термина и названия адмінтеродиниці, и как названия составляющей местного самоуправления да и еще в статусе юридического лица.
5. Замена названия «район» на «округ» как адмінтеродиниці субрегионального уровня является дискуссионным, поскольку «округ» является термин специальной административно-территориальной единицы отраслевого управления в отечественном законодательстве (госпитальный, образовательный, старостинский округ); «округ» уже является общепринятым сроком отечественного избирательного законодательства; изменение терминологии приведет к необходимости неотложной смены сверхбольшой количества законодательных актов. Изменение границ и компетенций адмінтеродиниці не является основанием изменения ее названия.
6. Из Конституции изымаются названия областей (ст. 133), что является вопросом политической целесообразности.
7. Ст. 133 определяет, что территорию Украины составляют общины. Эксперты подчеркивают некорректность данной нормы.
8. Некорректной считается норма ст. 133 «Несколько смежных общин составляют округ.» Не понятно, что значит «составляют» и почему критериями создания субрегионального уровня является абстрактное понятие «несколько общин».
9. Некорректной считается норма ст. 133 «Изменение границ, наименование и переименование общин и поселен осуществляется с учету мнения их жителей в порядке, определенном законом». Почему именно «общин» и поселен», а не вторых адмінтеродиниць? А в контексте такой нормы Конституции «мнение жителей» усматривается как введение новой конституционной формы непосредственной демократии, что является сомнительным.
Изменения относительно организации исполнительной власти
1. Изымаются нормы относительно районных и областных государственных администраций. Их вообще не будет. Зато появляется статья, которая регламентирует внедрение института префектов. Такая норма является важной: в условиях децентрализации полномочий и ресурсов архиважно государственный надзор за соблюдением Конституции и законов Украины как унитарного государства. В проекте изменений предлагается исключительно законами определяется правовой статус префекта (ст. 92). Состав офиса префекта формирует префект (ст. 118) есть оговорка, что работники префектуры прогнозируемо не будут иметь статус госслужащих и будут назначаться вне конкурсными процедурами лично префектом. При этом, каждые три года работники префектуры будут иметь шансы не быть назначенными новым префектом, а институциональная память является важной.
2. Префект назначается на должность и освобождается с должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Срок пребывания на посту префекта в одном округе, области, городе Киеве не может превышать трех лет. Префект является государственным служащим. Префект во время осуществления своих полномочий подотчетен и подконтролен Президенту Украины и Кабинета Министров Украины (ст. 118). Такие нормы являются позитивными новациями.
3. Согласно проекта префект будет иметь такие полномочия (ст. 119):
1) осуществляет административный надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления. Однако еще в 8-м созыве мы предлагали внедрение нормы о административный надзор именно за соответствием актов ОМС Конституции Украины и законам Украины (а тут фактически предлагается надзор за деятельностью).
2) координирует деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществляет административный надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины, актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины. В этой норме сочетаются две функции: исполнительной власти и контроля. Вопрос такого сочетания – дискуссионный (ведь префект здесь выступает как исполнительная власть и контролирующий орган в одном лице).
3) направляет и координирует деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти, обеспечивает их взаимодействие с органами местного самоуправления в условиях военного или чрезвычайного состояния, чрезвычайной экологической ситуации;
4) вносит Президенту Украины представление о приостановлении действия принятого советом, главой общины, окружным, областным советом акта, что не соответствует Конституции Украины и создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности;
5) осуществляет другие полномочия, определенные законами Украины. Последняя такая широкая дефиниция в п. 5 является неприемлемой: в Конституции должно быть исключительный перечень полномочий префекта.
6) в ст. 144 определено дополнительно такие полномочия префекта: «Действие актов органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливает префект с одновременным обращением в суд». Эта норма требует уточнения, поскольку другими нормами изменений к Конституции это полномочие Президента.
4. Ст. 119 определяет, что префект на основании и в порядке, которые определены законом, издает акты, которые являются обязательными на соответствующей территории. Стоит отметить, что в ст. 144 точно такие полномочия ОМС. Тавтология полномочий не является позитивом.
5. В свою очередь, акты префектов могут быть отменены Президентом Украины или Кабинетом Министров Украины (ст. 119).
6. Вводится понятие «представительства государства» в округах и областях, в городе Киеве. Такое представительство дано префектам (ст. 118). Стоит заметить, что термин «представительство государства» используется в смысле внешнего представительства и является дискуссионным.
7. Исполнительную власть в областях и округах осуществляют территориальные органы центральных органов исполнительной власти (ст. 118). Согласно ч. 2 ст. 119 префект координирует деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществляет административный надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины, актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Таким образом, префект сочетает в себе функции надзора и функции исполнительной власти, что является нелогичным.
8. Изменениями в ст. 120 вводятся ограничения относительно совместительства для префектов и одновременно вводятся ограничения к членам Кабинета Министров Украины, руководителей центральных органов исполнительной власти и их территориальных органов иметь представительский мандат. Этот вопрос является позитивом.
Изменения относительно системы местного самоуправления
1. Изменениями абз. 1 ст. 140 предусмотрено, что «местное самоуправление является правом и способностью общества непосредственно или через органы местного самоуправления и их должностных лиц решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины». Дискуссионным является определение местного самоуправления как «способное общества»: хотя этот термин взят из Европейской хартии местного самоуправления, однако в нашем законодательстве под способностью подразумевается более узкое определение. Поэтому в случае таких изменений, должно произойти корректировки действующего законодательства с уточнением термина «способности». Также дискуссионным является определение способа реализации права: во-первых, на первое место поставлено непосредственную форму демократии, а не представительной. Во-вторых, «или», предоставляет возможность выбора способа реализации права на местное самоуправление. Это нивелирует значимости представительного органа и исказит партисипацію на параллельную форму правления.
2. Абз. 4 ст. 140 изложен в новой редакции: «Община осуществляет местное самоуправление непосредственно путем выборов, местных референдумов, местных инициатив и в других формах, определенных законом». Это спорная трактовка способов осуществления местного самоуправления. При этом поскольку отсутствует норма о представительной демократии. Непонятным является роль представительной демократии в системе местного самоуправления.
3. Изменениями в ст. 140 предусматривается, что органами местного самоуправления громады является совет громады как представительский орган и исполнительные органы совета общины.
4. ст. 140 предусматривается, что «Окружная, областной совет являются органами местного самоуправления, представляют и реализуют совместные, определенные законом, интересы общин в соответствии округа, области».
5. Статус глав общин, депутатов советов общин, окружных, областных советов, порядок создания, реорганизации и ликвидации исполнительных органов совета общества, исполнительных комитетов окружных, областных советов, объем их полномочий определяются законом. Такая норма является приемлемой.
6. Вопрос организации управления районами в городах относится к компетенции соответствующих советов общин. Это вопрос политической целесообразности. В целом это норма действующей редакции соответствует принципам Европейской хартии местного самоуправления. Однако, возвращаясь к ст. 133, где определяется адмінтерустрій, не находим понятия «районы в городе». Возникает вопрос: если это не адмінтеродиниця, тогда что это?
7. Нормами ст. 140 изымается классификация органов самоорганизации населения (в действующей редакции — домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения).
8. Ст. 141 вносятся изменения принципу активного избирательного права: «Право голоса на выборах главы общины, депутатов совета общины, окружной, областной совета имеют граждане Украины, которые постоянно проживают на территории соответствующей общины, достигшие на день проведения выборов восемнадцати лет и не признанные судом недееспособными». Из проекта в ст. 141 вообще удален (это недопустимо) основные принципы избирательного права: «всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования». Так, они сохранены в общих нормах ст. 70. Но при этом при ссылке на выборах Президента, народных депутатов такие нормы повторяются и сохранены. А вот для местных выборов они изымаются. Такие изменения к Конституции Украины является сужением прав граждан, что недопустимо в соответствии с абз. 1 ст. 157 Конституции.
9. Ст. 141 определяет, что «порядок избрания депутатов окружных и областных советов обеспечивает представительство общин в пределах соответствующего округа, области и определяется законом». Такая норма актуальна и важна.
10. Изменен срок полномочий председателя общины, депутатов совета общины, окружного, областного совета, избранных на очередных выборах, составляет четыре года.
11. Изменен срок полномочий председателя окружной, областной совета составляет один час. Избрание председателя окружной, областного совета происходит на основе ротации (ст.141). Такая норма является достаточно дискуссионной учитывая нерациональность избрания на короткий срок и непонятность дефиниции «ротация» (ротация и избрания – два разные процедурные назначения).
12. Предлагается назначении внеочередных местных выборов оставить по полномочиям ВРУ, но установлены сроки: не позднее 180 дней со дня досрочного прекращения полномочий председателя общины, состав совета общины, окружной, областной совета, а в случае досрочного прекращения полномочий в порядке, предусмотренном статьей 144 этой Конституции, – не позднее 120 дней со дня такого прекращения».
13. Окружная, областная рада назначает и увольняет председателя исполнительного комитета совета и по его представлению формирует состав этого органа (ст. 141). Назначение и увольнение председателя исполнительного органа общества, его исполнительного комитета не урегулирован (ст. 141, 143).
14. Внедряется норма ограничения относительно совместительства: председатель громады, депутаты совета громады, окружной, областной рады не могут иметь второго представительского мандата. Другие требования относительно несовместимости мандата председателя общины, депутатов совета общины, окружной, областной совета определяются законом. (ст. 141).
15. Предлагается в. 142 признать дополнительно к действующей нормы материальной и финансовой основой местного самоуправления в том числе другие объекты коммунальной собственности общины»; «местные налоги и сборы, часть общегосударственных налогов и другие доходы местных бюджетов». Последнее является дискуссионным учитывая неопределенность какая часть «общегосударственных налогов» , и что является «другими доходами».
16. Требует уточнения норма ст. 142 «объекты общей собственности общин находятся в управлении окружной или областной рады». Вариативность нормы не дает четкого понимания, какое имущество общин в управлении окружной, которое – областного совета.
17. Предлагается в ст. 142 определить, что государство обеспечивает соизмеримость финансовых ресурсов и объема полномочий органов местного самоуправления, определенных Конституцией и законами Украины. Такая норма является позитивом. Следующие является предохранителем защиты прав местного самоуправления, однако такая детализация в Конституции усматривается избыточным: «Изменение компетенции органа местного самоуправления осуществляется с одновременными соответствующими изменениями в распределении финансовых ресурсов.» Позиция «государство компенсирует расходы органов местного самоуправления, вызванных решениями органов государственной власти» является дискуссионной.
18. В ст. 143 среди прочего в полномочиях общины является принятие решения относительно местных налогов и сборов. Однако важно оставить в продолжение фразы действующую норму «согласно закону» (как предохранитель установления собственных налогов, за пределами Бюджетного кодекса).
19. В ст. 143 принципиально изменена позиция в отношении референдумов: в действующей норме — общины «обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов», а изменен на общины «обеспечивает реализацию результатов местных референдумов». Таким образом, органы местного самоуправления изымаются из процесса организации референдумов. Следовательно, проведение по народной инициативе референдума будет возможным, а по инициативе местных властей (например, консультативный референдум) – станет неконституционным.
20. Определение в ст. 143 полномочия советов регионального и субрегионального уровня вообще изымаются, появляется отсылочная норма на закон.
21. В Конституцию не включено институт старост как составляющую системы местного самоуправления. Но этот вопрос, по мнению экспертов, не является целесообразным.
Изменения относительно полномочий Президента
1. Ст. 106 дополняется нормой, предоставляющей Президенту новые полномочия: «8-1) временно останавливает полномочия главы общины, состав совета общины, окружной, областной совет по представлению префекта и назначает временного государственного уполномоченного в случаях, определенных этой Конституцией».
2. Предлагается предоставить полномочия Президенту Украины « В случае принятия советом, главой общины, окружным, областным советом акта, что не соответствует Конституции Украины и создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, Президент Украины по представлению префекта останавливает указом действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины, временно останавливает полномочия главы общины, состав совета общины, окружного, областного совета и назначает временного государственного уполномоченного. Временный государственный уполномоченный направляет и организует деятельность соответствующих исполнительных органов совета общества, исполнительного комитета окружного, областного совета. Правовой статус временного государственного уполномоченного определяется законом.» (ст. 144). Вопрос предохранитель сепаратистских движений действительно является важным, однако такая норма может быть использована как необоснованное вмешательство в местное самоуправление, особенно в части внедрения института «государственного уполномоченного», статус которого остается неопределенным. Сомнительным является институциональная способное КСУ до оперативного рассмотрения подобных вопросов.
Изменения по организации деятельности Конституционного Суда Украины
1. Как отмечалось, изменениями в ст. 144 Конституции предусматривается, что в случае принятия советом, главой общины, окружным, областным советом акта, что не соответствует Конституции Украины и создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, Президент Украины по представлению префекта останавливает указом действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины. Конституционный Суд Украины рассматривает такой указ Президента Украины не дольше семи календарных дней. Такая норма является сомнительной с точки зрения целесообразности таких полномочий именно для Конституционного Суда Украины. Сомнительной является институциональная способное КСУ до оперативного рассмотрения подобных вопросов.
2. С. 144 Конституции предлагается, в случае признания Конституционным Судом Украины акта главы общины, совета общины, окружного, областного совета таким, что отвечает Конституции Украины, акты Президента Украины, выданные в соответствии с частью третьей настоящей статьи, теряют силу.
3. В случае признания Конституционным Судом Украины акта главы общины, совета общины, окружного, областного совета таким, что не отвечает Конституции Украины, Верховная Рада Украины по представлению Президента Украины досрочно прекращает полномочия председателя общины, совета общины, окружного, областного совета и назначает внеочередные выборы в определенном законом порядке (ст. 144). Как отмечалось, такая норма является дискуссионной с точки зрения как политической целесообразности, так и соответствия принципам Европейской хартии местного самоуправления. При этом стоит отметить, что в полномочиях Верховной Рады Украины нет «досрочного прекращения полномочий ОМС» (п. 5 ст. 85 конституции), есть только полномочия назначать внеочередные выборы в случае досрочного прекращения полномочий. Следовательно, такие предложения изменений к ст. 144 относительно полномочий ВРУ будут противоречить п. 30 ст. 85 Конституции.
И на последок. Кое-кто из экспертов не видит «критических ошибок» в проекте. Пока это проект – так… Ключевое — «пока». Замечу, что из совокупности субъективных мнений, как из пазлов, всегда можно сложить правильную картинку. Чтобы при составлении картинки не ломать самы пазлы для создания искаженной картинки.